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Lunes, Octubre 23, 2017
   
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LOS RECURSOS NATURALES Y SU DOMINIO EN EL TEXTO CONSTITUCIONAL

La promulgación en 1993 de la actual Constitución Política del Perú, de corte fundamentalmente liberal en comparación con el texto constitucional de 1979, trajo como consecuencia un largo debate sobre el dominio de los recursos naturales y la manera como los particulares podían acceder a ellos para su aprovechamiento. La razón principal fue la modificación del concepto de recurso natural como «pertenencia » del Estado, al que se refería la Constitución de 1979.

Así, los referidos textos constitucionales señalan lo siguiente:

a. Constitución 1979. Artículo 118. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la nación.

Los minerales, tierras, bosques, y aguas y en general, todos los recursos naturales y fuentes de energía pertenecen al Estado. La ley fija las condiciones de su utilización por este y de su otorgamiento a los particulares.

b. Constitución 1993. Artículo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.

Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.

Manuel Pulgar-Vidal10 ha señalado que mientras que ambos textos mantuvieron el principio de los recursos naturales como «patrimonio de la nación», el segundo eliminó la referencia a la pertenencia del Estado, lo que llevó a muchos a pensar en la posibilidad de otorgar derechos de propiedad sobre estos recursos en su fuente, un debate que se zanjó cuando, finalmente, la ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales promulgada en 199711 estableció el dominio del Estado sobre los mismos, y el otorgamiento a los particulares bajo las distintas formas legales posibles, sin que ello permitiera la transferencia de dicho dominio.

Para Pulgar-Vidal,12 las posiciones sobre una posible propiedad de los recursos naturales en su fuente se basaron en el entendido de que el concepto «pertenecen al Estado» implicaba una propiedad de este, por lo que al haberse eliminado dicha referencia, el constitucionalista había optado por permitir dicho acceso a los particulares. Sin embargo, esta interpretación fue errónea. Los recursos naturales no pertenecen al Estado en su calidad de propietario, ni en el texto constitucional de 1979 ni en el de 1993.

En relación con este tema, y analizando el tratamiento constitucional y legal de los recursos naturales en la Constitución de Chile de 1980, Vergara Blanco13 concluye lo siguiente:

• Existe un sector de bienes que podemos llamar de la appropriatio, en el que se encuentran todos aquellos bienes que el régimen jurídico permite a los particulares apropiar, que es regulado por el derecho civil.

• Como una bipolaridad, podemos situar el sector de los bienes que han sido publificados; este es el sector de la publicatio, en el que han quedado relegadas las demás cosas no susceptibles de ser apropiadas por los particulares, las que no son susceptibles de propiedad. Usualmente se trata de recursos naturales y bienes abiertos al uso público, de especial significación social.

En este segundo sector de bienes es donde el caso peruano inscribe el tratamiento constitucional de los recursos naturales, siendo claro que en el caso de la tierra, de manera expresa se garantizan derechos de propiedad sobre ella, en forma privada o comunal.14

Sobre el particular, con ocasión del debate de la propuesta legislativa conducente a la aprobación de la ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Jorge Avendaño15 sostuvo:

[…] ¿Qué nos dice la Constitución? La Constitución nos dice en el artículo 66 que los recursos naturales son patrimonio de la nación. El dominio público no es igual que el dominio privado. […] El Estado puede ser dueño, en primer lugar, a título de dominio privado, o sea igual que un particular. […] pero el Estado también puede ser propietario a título de dominio público que es distinto, es un dominio diferente y dentro de ese dominio público la doctrina distingue una serie de formas del dominio público. […] Entonces, la Constitución nos dice que dentro del patrimonio de la nación están los recursos naturales, entonces el Estado tiene un dominio y como tal lo puede conceder a los particulares. Entonces hace una cosa parecida con la propiedad privada, el Estado concede algunas facultades, similares al usufructo, con lo cual el Estado mantiene este dominio eminencial, el Estado conserva un dominio latente sobre el recurso natural; pero le concede el derecho de usar y disfrutar […].

En el mismo sentido, Duguit y Barthelemy, citados por Chirinos y Ruiz,16 critican la idea de asociar el dominio público a la propiedad, en este caso del Estado. El derecho de propiedad implica la reunión del usus, fructus y abusus, atributos que no reúne el Estado sobre las dependencias del dominio eminencial. La naturaleza de estos bienes no tiene calidad de propiedad, ni siquiera para el Estado que simplemente tiene un deber, la obligación de guardarlos y vigilarlos.

En este sentido, el tratamiento constitucional de 1993 y el dominio eminencial sobre los recursos naturales, con excepción del tratamiento sobre la tierra, sustentaron la manera como el artículo 19 de la ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales definió el asunto del otorgamiento de derechos sobre ellos, señalando de modo expreso que «los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún título a los particulares».

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10     Pulgar-Vidal, Manuel, «Los recursos naturales, el derecho y la visión de desarrollo», en Revista Ius, núm. 36, Lima: julio 2008.

11     Ley 26821, ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, publicada el 26 de junio de 1997.

12     Pulgar-Vidal, Manuel, ob. cit.

13     Vergara Blanco, Alejandro, «La summa divisio de bienes y recursos naturales en la Constitución de 1980», en Veinte años de la Constitución chilena, Chile: Universidad Finis Terrae, 2001.

14     Constitución Política del Perú 1993, artículo 88.

15     Sandoval Aguirre, Oswaldo, editor, Ley orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Antecedentes y comentarios, Lima: ProNaturaleza, 1997, pp. 204-206.

16     Chirinos, Carlos y Manuel Ruiz, Concesiones sobre recursos naturales, una oportunidad para la gestión privada, Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, 2002, p. 35.

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