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Jueves, Noviembre 14, 2019
   
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TEMAS ACTUALES EN DEBATE

El 2010 se cumplen 11 años desde que se aprobó formalmente la Estrategia Nacional para el Sistema de Áreas Naturales Protegidas, también conocida como plan director. Debido a que desde su aprobación han evolucionado los conceptos, enfoques y modelos de gestión de las ANP, y han ocurrido cambios trascendentales en el ámbito nacional (como los procesos de descentralización y regionalización), el Ministerio del Ambiente ha actualizado el plan director que regirá la política y gestión nacional de las ANP durante los próximos 10 años. Este nuevo plan aprobado por decreto supremo 016-2009-MINAM trae consigo diversas novedades.

Un avance importante del proceso de actualización del plan director es el logro de cierto grado de consenso sobre las grandes líneas maestras para la conformación y gestión del Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú, que estaría conformado por el SINANPE, las ACR y las ACP.

Asimismo, el plan director permite que los documentos técnicos que justifican el establecimiento de un ANP o su categorización sean utilizados como planes maestros preliminares, con las características de vigencia, mandato y adaptabilidad de un plan maestro. Ello obedece a que el cumplimiento de estos requisitos demanda un extenso trabajo de recopilación y análisis de información, y de construcción participativa de las propuestas de gestión (incluidas la categorización y zonificación del área).

El plan director actualizado también establece que las zonas reservadas forman parte del SINANPE y, por lo tanto, quedan sujetas a las disposiciones que corresponden a las ANP, contribuyendo a la defensa de las zonas reservadas, especialmente frente a sectores como el de energía y minas, cuyos representantes interpretaban que a las zonas reservadas no se les aplicaba el procedimiento establecido en el artículo 116 del reglamento de la ley de ANP. Asimismo, se dispone que en tanto no se defina su categorización, el SERNANP puede determinar que no es posible realizar actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables en ciertas áreas.

Adicionalmente, el plan en mención otorga una singular importancia a las ANP en el ámbito marino y costero, promoviendo algunos lineamientos de política orientados a conformar y gestionar sistemas de áreas marinas y costeras protegidas bajo un enfoque ecosistémico, e incluye un anexo en el cual se presentan elementos para el diseño de una estrategia de la red de ANP en ese ámbito.

Por otro lado, también sitúa el establecimiento y gestión de las ANP en un contexto dinámico y sumamente complejo por la cantidad de variables y actores involucrados. Merece destacarse que se haya incluido la necesidad de evaluar desde una perspectiva económica, si la asignación de recursos públicos para el establecimiento e implementación de un ANP es eficiente. Al plantear este tipo de lineamientos, nos queda claro que el plan director considera las relaciones de poder y los discursos imperantes en los cuales se enmarca el reto de gestionar con eficacia y eficiencia las ANP.

Otro tema central en el debate acerca de las ANP es el de su institucionalidad, dada la evidente debilidad normativa y financiera con que tuvo que manejarse históricamente la autoridad nacional de esas áreas. Inclusive sus opiniones técnicas fueron muchas veces mediatizadas por decisiones políticas del propio sector o de otros sectores del gobierno.

Parte de la nueva misión del actual SERNANP será justamente elevar este perfil y asumir roles normativos y técnicos directos, de modo tal que se genere una institución con mayor autonomía y capacidad de gestión. Los aspectos financieros siguen siendo, sin embargo, muy dependientes de las asignaciones presupuestarias del Poder Ejecutivo, donde no se asume o entiende aún la responsabilidad y oportunidad de asignar recursos suficientes para que las áreas protegidas cumplan con sus objetivos de establecimiento.

La gestión de las ANP está caracterizada por: i) la transectorialidad, producto de la interacción de las múltiples competencias de diversos sectores públicos del gobierno central sobre los recursos y actores de las ANP y del sistema en conjunto, y ii) la existencia de múltiples niveles de gobierno dentro de un mismo espacio o territorio. En este contexto, cobra singular relevancia que el plan director del 2009 considere revalorizar la función del consejo de coordinación del SINANPE, como la más importante plataforma multisectorial y de concertación entre los ámbitos público y privado. Para ello, recomienda ampliar su base de representación institucional, establecer el carácter vinculante de sus acuerdos y adecuar su mandato a las necesidades de un sistema unitario.

Uno de los principales retos, en lo que atañe al marco institucional de las ANP, tiene que ver con establecer mecanismos de coordinación adecuados para garantizar que las iniciativas desarrolladas en los ámbitos regional y local, estén articuladas al sistema nacional. Actualmente existen normas del Ministerio del Ambiente que establecen pautas generales sobre la coordinación entre el SERNANP y los gobiernos regionales y municipales, las mismas que han sido reforzadas por el actual plan director que establece la obligación de los gobiernos regionales en cuya jurisdicción existan ACR de presentar anualmente un reporte al ente rector sobre el estado de la gestión de sus ANP y su contribución al logro de los objetivos del sistema unitario. No obstante, se requieren más acciones y un verdadero compromiso y voluntad de coordinación para consolidar una gestión unitaria de las ANP. A la fecha, los gobiernos regionales ya han creado 5 sistemas regionales de conservación, que se espera puedan convertirse en espacios que articulen las iniciativas de conservación de distintos niveles.

Por otro lado, para que las iniciativas de conservación regionales y locales se desarrollen de una manera adecuada, es imprescindible consolidar la base legal para el establecimiento y gestión de las ACR y ACM. En el caso de las primeras, persisten una serie de vacíos legales que requieren ser regulados y competencias que deben ser delimitadas a efectos de que puedan ser gestionadas de manera eficiente por los gobiernos regionales. Un tema que generó un interesante debate, a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional en torno al Área de Conservación Regional Cordillera Escalera, fue el de los procedimientos y competencias para la aprobación de los planes maestros. Recientemente, mediante decreto supremo 008-2009-MINAM, se ha dispuesto que los planes maestros de las ACR sean aprobados por el gobierno regional correspondiente, con la opinión previa vinculante del SERNANP.

Por otro lado, la reciente aprobación del Decreto Supremo N° 004-2010-MINAM ha generado oposición en algunos gobiernos regionales por establecer que las actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales o la habilitación de infraestructura al interior de las ANP, incluidas las ACR, requieren de la opinión previa técnica favorable del SERNANP.

En el caso de las áreas de conservación municipales, actualmente no existe una base legal que sustente su establecimiento y gestión, siendo obviado el tema en la elaboración del plan director del 2009. Por ello, los gobiernos municipales interesados en conservar espacios de interés local, deben recurrir a las competencias que se les ha otorgado para administrar y planificar el territorio al amparo de la ley orgánica de municipalidades.

En este contexto, desde el 2007, se viene desarrollando un proceso participativo para elaborar una ley sobre áreas de conservación regionales y municipales. Esta norma definiría el proceso de establecimiento de ambas áreas, y qué restricciones de uso pueden acarrear. Asimismo, esta norma propone consolidar —de manera similar a lo planteado en el plan director— un sistema nacional de áreas protegidas que contemple distintos niveles de administración y que responda al proceso de descentralización del país, al ordenamiento del territorio, la conservación de sitios y la generación de oportunidades de negocios alternativos que aprovechen sosteniblemente los recursos naturales que tenemos. Para ello se propone reconfigurar al actual SINANPE a efectos de que también incluya a las áreas de conservación privadas y a los sistemas regionales de conservación.

Otro tema no resuelto en el campo legal, y en el que hay distintas posiciones en el ámbito nacional, es la posibilidad de reconocer ACP dentro de áreas naturales protegidas de nivel nacional. Por un lado, se sostiene que los propietarios individuales o colectivos que deseen el reconocimiento de sus predios como ACP deberían tener preferencia y ser apoyados directamente por el gobierno en los casos en que sus propiedades se ubiquen dentro de las áreas protegidas o en sus zonas de amortiguamiento, ya que esto ayudaría a consolidar las estrategias de conservación dentro del área.

Por otro lado, se argumenta que no es posible reconocer predios como ACP en el interior de áreas protegidas, porque los documentos de gestión y la gestión misma del área protegida deben ser unitarios, y la coexistencia de dos áreas protegidas sobre la misma zona no ayudaría a generar esta unidad ya que podría implicar dos planes maestros, dos jefes, etc.

En la práctica, existe una zona reservada sobre la cual se han reconocido ya 4 ACP pertenecientes a comunidades campesinas alto andinas.28 En la actualidad se discute si resulta aún conveniente categorizar dicha área como parte del sistema nacional o si resulta mejor desafectarla, tomando en cuenta las ACP establecidas.

Otros temas materia de debate, también vinculados a la participación privada en la conservación de la diversidad  biológica, son los contratos de administración y los comités de gestión. En el caso de los contratos de administración, pese a que ya están incluidos en la gestión de 6 ANP peruanas, aún requieren mucho mayor desarrollo, y algunos temas específicos, como la presencia de la autoridad pública dentro de las áreas respecto del rol del administrador, permanecen confusos. Respecto de la segunda figura, el debate gira en torno a cómo brindar mayores oportunidades para que los comités de gestión obtengan fondos para poder implementar las actividades que sean planificadas. Actualmente, se ha propuesto utilizar la figura del patronato para ello, y se ha elaborado un manual que explica cómo va a implementarse esta figura.

Finalmente, en lo que atañe al aprovechamiento de recursos naturales en ANP, se viene discutiendo la posibilidad de que los recursos hidrobiológicos dentro de las áreas pasen a ser una competencia del ente rector, tal como ocurre con los recursos forestales y de fauna silvestre. También se han generado interpretaciones diversas respecto a qué autoridad es la competente de otorgar derechos para el aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en ACP. Por otro lado, un tema recurrente es el de cómo mejorar las regulaciones y las coordinaciones interinstitucionales en relación con las actividades extractivas dentro de las ANP.

Estos son algunos de los temas actuales en debate que irán develando el nuevo rostro de las áreas naturales protegidas en el país.

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28     Zona Reservada Cordillera Huayhuash, sobre la cual se superponen las ACP Huayllapa, Pacllón, Jirishanca y Llamac.

Ver Cuadro 1.1 Ver Cuadro 1.2 Ver Cuadro 1.3 Ver Cuadro 1.4 Ver Cuadro 1.5 Ver Cuadro 1.6 Ver Cuadro 1.7 Ver Cuadro 1.8 Ver Cuadro 1.9 Ver Cuadro 1.10 Ver Cuadro 1.11 Ver Cuadro 1.12 Ver Cuadro 1.13 Ver Cuadro 1.14 Ver Cuadro 1.15 Ver Cuadro 1.16 Ver Cuadro 1.17

Ver Cuadro 2.1 Ver Cuadro 2.2 Ver Cuadro 2.3 Ver Cuadro 2.4 Ver Cuadro 2.5 Ver Cuadro 2.6 Ver Cuadro 2.7

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